编者按：禁毒工作事关国家安危、民族兴衰、人民福祉，厉行禁毒是我国一贯立场和主张。当前，新型未列管成瘾性物质迭代蔓延，其事实认定、法律适用、全链条治理成为禁毒法治攻坚难点。值“6·26”国际禁毒日，本版推出专题研究，围绕罪刑法定原则，制造、贩卖未列管成瘾性物质的梯度归责、入罪标准与罪名选择、行刑衔接与综合治理等突出问题展开探讨，以期为构建行政执法、刑事司法与综合治理闭环体系，破解新型涉毒治理难题，推进禁毒工作现代化提供理论支撑与实践参考。敬请关注。
立法对毒品概念的规定具有两个明显特点：一是“列举＋概括规定”相结合；二是“形式＋实质”相结合。未列管成瘾性物质是否属于刑法中的毒品以及有关行为是否成立毒品犯罪必须严格依照刑法规定。尽管未列管成瘾性物质与毒品具有相似的成瘾性和滥用性，但依法不应属于刑法中的毒品。
对于制贩未列管成瘾性物质行为，应根据不同成瘾性物质类型等情况，按照制造、贩卖毒品罪（未遂），非法经营罪，妨害药品管理罪，生产、销售有毒、有害食品罪，生产、销售伪劣产品罪等罪名分别处理，构成竞合的择一重罪处罚。
未列管成瘾性物质滥用问题，是当前禁毒工作的重点。“未列管”不等于合法，也不意味着只能放任。司法机关应当加大惩治涉未列管成瘾性物质相关犯罪力度，协同推进未列管成瘾性物质的综合治理、系统治理。
遵循罪刑法定原则坚持从严惩治立场
何荣功
厉行禁毒是我国的一贯立场，我国是世界上对麻醉药品和精神药品（下称“麻精药品”）列管最多、管制最严的国家。随着国家对毒品违法犯罪行为的打击力度逐渐加大以及对麻精药品管理逐渐严格，未列管成瘾性物质作为毒品替代物滥用呈现明显蔓延增长的特点。未列管成瘾性物质，是指未被纳入国家规定管制的麻精药品目录，不属于法律意义上的毒品，但具有与毒品相似的成瘾性，可以作为毒品替代物的物质。鉴于未列管成瘾性物质的性质、滥用情况及其社会危害性，对于未列管成瘾性物质滥用及其生产、销售等行为的惩治有必要重视以下三个方面的问题。
把握毒情新变化，坚持依法从严立场
这些年我国禁毒工作取得显著成效，全国毒情形势持续稳中向好，毒品案件数量大幅下降。但当前全球毒品问题恶化态势持续蔓延，我国境内外涉毒风险因素多，禁毒工作面临的压力依然较大，对毒品犯罪依法从严惩治的立场不能动摇。未列管成瘾性物质虽无毒品之名，但有毒品之实，具有与毒品相同的成瘾性和滥用性，未列管成瘾性物质的性质和社会危害性决定了对其治理将是当前和未来我国禁毒工作的重要内容。2026年国家禁毒委员会办公室发布的《2025年中国毒情形势报告》显示，国内滥用物质种类的结构性变化凸显，传统毒品、麻精药品滥用人数减少，未列管成瘾性物质滥用增势明显、呈低龄化特点。2025年全年共发现滥用未列管成瘾性物质人员9．2万人次，较2024年增加4．3万人次，滥用物质种类以“笑气”（一氧化二氮）、替来他明为主，分别发现3．5万人次、1．9万人次，两类物质滥用人次数超过滥用未列管成瘾性物质总人次数的一半。“Rush”、丁烷、愈美片和普瑞巴林也有一定数量的滥用人群。未列管成瘾性物质滥用人群中青少年占比越来越大。厉行禁毒是我国禁毒工作的一贯立场，依法从严是这些年禁毒工作取得成绩的重要保障和经验，面对毒品和未列管成瘾性物质滥用、相关违法犯罪衍生的新情况新变化，依法从严的执法立场不能动摇。
遵循罪刑法定原则，厘清未列管成瘾性物质定性边界
罪刑法定是刑法的基本原则，根据刑法第3条规定，法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。未列管成瘾性物质是否属于刑法中的毒品以及有关行为是否成立毒品犯罪必须严格依照刑法规定。尽管未列管成瘾性物质与毒品具有相似的成瘾性和滥用性，但依法不应属于刑法中的毒品。
首先，将未列管成瘾性物质认定为毒品，不符合刑法规定。毒品系法律概念，禁毒法和刑法对其有明确规定，即毒品是指“鸦片、海洛因、甲基苯丙胺（冰毒）、吗啡、大麻、可卡因，以及国家规定管制的其他能够使人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品”。立法对毒品概念的规定具有两个明显特点：一是“列举＋概括规定”相结合；二是“形式＋实质”相结合。形式是指某种物质被国家规定管制，实质是指该物质的实际用途，即对人滥用，危害滥用者的身心健康。根据禁毒法和刑法的规定，某种物质成为毒品的前提是该种物质必须被国家管制即列管，毒品犯罪侵害的法益是双重的，既侵害了国家对毒品的管理秩序（制度），也侵害了公民的身心健康。如果某种物质没有被国家列管，或者即便被列管，但没有被滥用损害公民的身心健康，都不能认定为刑法中的毒品。未列管成瘾性物质没有被国家规定管制，依法不应认定为毒品。
其次，将未列管成瘾性物质认定为刑法中的毒品以及相关行为认定为毒品犯罪也不符合毒品犯罪作为法定犯的性质。鸦片、海洛因属于毒品已被社会民众广泛接受，以鸦片、海洛因为代表的传统毒品犯罪具有明显的自然犯属性，与此不同，新型毒品犯罪越来越呈现法定犯性质和特征。新型毒品是化工科技发展的副产品，某种物质是否属于毒品，刑法没有明确列举，社会民众也难以全面熟悉知晓，这有赖于国家有关主管部门的明确规定。何种物质为毒品，世界大多数国家采取列管方式确定，我国采取“动态目录列举加整类列管”的模式。根据2024年修改、2025年施行的《麻醉药品和精神药品管理条例》第3条第2款规定，麻醉药品和精神药品按照药用类和非药用类分类列管。2025年7月21日，国家药监局、公安部、国家卫生健康委制定并发布了《药用类麻醉药品目录》（2025年版）、《药用类精神药品目录》（2025年版）；公安部、国家卫生健康委、国家药监局对原《麻醉药品目录》《精神药品目录》和《非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录》进行了调整，形成最新版《非药用类麻醉药品和精神药品目录》。2026年6月17日，国家禁毒办发布《关于将二氟乙咪酯等16种物质列入〈非药用类麻醉药品和精神药品目录〉的公告》，决定将二氟乙咪酯等16种物质纳入管制，自2026年7月1日起施行。上述文件中，《药用类麻醉药品目录》包含32种麻醉药品；《药用类精神药品目录》包含96种精神药品（其中，第一类精神药品18种；第二类精神药品78种）；《非药用类麻醉药品和精神药品目录》共列管412个品种和芬太尼类物质、合成大麻素类物质、尼秦类物质3大类。我国列管麻精药品的数量为540种，同时对芬太尼类物质、合成大麻素类物质、尼秦类物质施行整类列管。某种物质是否被纳入药用类和非药用类麻精药品目录列管，是认定其是否属于毒品的必要前提和基础。作为法定犯，毒品犯罪的成立具有从属性，如果某种物质没有被国家规定管制，依法不属于毒品，也就没有成立毒品犯罪的空间。
再次，生产、销售未列管成瘾性物质的行为定性。刑法第3条在规定法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑的同时，强调法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑。根据刑法规定，生产、销售未列管成瘾性物质的行为依法可能成立以下犯罪：（1）毒品犯罪的未遂。比如，行为人误将未列管成瘾性物质当作毒品生产、销售，系刑法中的对象不能犯，未得逞的，依法可以成立制造、贩卖毒品罪的犯罪未遂。（2）生产、销售伪劣产品罪。2026年最高人民检察院发布检察机关依法惩治制售伪劣商品犯罪典型案例之三孙某东等人生产、销售伪劣产品案即是适例。该案中，被告人孙某东等人生产、销售含替来他明成分的电子烟烟弹，虽然替来他明也具有成瘾性，但依法不属于毒品，不能认定孙某东等人成立贩卖、制造毒品罪。同时，替来他明属于兽用麻醉药品，不能用于预防、治疗人的疾病，依法不属于药品管理法中的药品，不能成立妨害药品管理罪等药品犯罪。最终法院认定孙某东构成生产、销售伪劣产品罪，既维护了罪刑法定原则，也实现了对此类犯罪的有力惩治。本案公布后，因替来他明被国家禁毒办发布《关于将二氟乙咪酯等16种物质列入〈非药用类麻醉药品和精神药品目录〉的公告》列管，2026年7月1日起，生产、销售含替来他明成分的电子烟烟弹行为依法成立制造、贩卖毒品罪，不再构成生产、销售伪劣产品罪，但该案的立场和犯罪认定的思路仍有价值。行为人在生产、销售的产品中加入未列管成瘾性物质，依法仍然可以成立生产、销售伪劣产品罪。（3）生产、销售有毒、有害食品罪。实践中，有的行为人将未列管成瘾性物质非法添加到食品中生产、销售，若相关物质同时也系有毒、有害的非食品原料，则行为依法可构成生产、销售有毒、有害食品罪；该情形同时构成生产、销售伪劣产品罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。此外，生产、销售未列管成瘾性物质的行为还可能依法成立妨害药品管理罪等。
当前，“笑气”、丁烷滥用严重，特别是青少年群体滥用问题突出，社会对此关注度也比较高，实践中不乏办案机关将生产、销售“笑气”的行为认定为非法经营罪。考虑到“笑气”、丁烷滥用的实际情况，在其没有被列管的情况下，对于违反国家规定，未经许可或者非法获取许可证生产、销售“笑气”、丁烷，扰乱市场秩序，情节严重的行为，依照刑法第225条规定定罪处罚，是必要的，也具有处罚的实质正当性。这些年为了避免非法经营罪的滥用，最高司法机关对非法经营罪的范围采取了严格限制立场。2011年最高人民法院《关于准确理解和适用刑法中“国家规定”的有关问题的通知》规定，对被告人的行为是否“违反国家规定”存在争议的，以及对被告人的行为是否属于刑法第225条第4项规定的“其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为”，有关司法解释未作明确规定的，应当作为法律适用问题，逐级向最高法请示。眼下对于非法生产、销售“笑气”、丁烷的行为能否认定为非法经营罪，最高司法机关若能通过司法解释或者其他司法文件以及指导性案例、典型案例予以明确指导，将更有助于非法经营罪的统一规范适用和对该类行为的有力规制。
研判多重因素，统筹实施未列管成瘾性物质综合治理
不管是毒品的滥用，还是未列管成瘾性物质的滥用，都不单纯是法律问题，其中的原因和情形是复杂的，列管对于加强对此类物质的管理，避免滥用及其违法犯罪有着重要意义，但不可能毕其功于一役。有些物质如“笑气”、丁烷在工业、医药等领域应用广泛，具有合法用途，是否列管要评估的维度比较多，需要综合考虑多方面因素。而且，列管具有法定程序，需要进行专业评估，流程周期较长，时间较久，而成瘾性物质更新迭代快，一旦某种物质被国家列管，毒品犯罪分子以及滥用者就会转向下一种物质。与毒品滥用和犯罪一样，未列管成瘾性物质的滥用及其违法犯罪同样是一个社会问题，该问题的解决需要协同治理、综合治理、体系治理，只有科学综合运用教育、管制、医疗和惩罚等多重措施，才能取得更好的治理效果。
（作者为武汉大学法学院教授、博士生导师，中国刑法学研究会副会长）
协同推进综合治理系统治理
肖先华
近年来，随着我国禁毒工作有力推进，毒情形势持续向好，禁毒工作成效显著。同时，毒情态势发生深刻变化，冰毒、海洛因等传统毒品滥用规模大幅下降，各类未列管成瘾性物质滥用问题却日趋突出，对此，必须高度警惕。司法机关应当加大惩治涉未列管成瘾性物质相关犯罪力度，协同推进未列管成瘾性物质的综合治理、系统治理。
当前未列管成瘾性物质滥用问题突出
根据我国刑法、禁毒法和相关行政法规的规定，毒品是国家规定管制的能够使人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品。其中，药用类麻醉药品和精神药品目录由国务院药品监督管理部门会同国务院公安部门、国务院卫生主管部门制定、调整并公布。非药用类麻醉药品和精神药品目录由国务院公安部门会同国务院药品监督管理部门、国务院卫生主管部门制定、调整并公布。截至目前，我国共管制药用类麻醉药品和精神药品128种，非药用类麻醉药品和精神药品412种以及芬太尼类、合成大麻素类、尼秦类三个整类物质。未列管成瘾性物质即指未纳入前述毒品管制范围的具有致瘾癖效果的物质。可见，未列管成瘾性物质不符合毒品的国家管制性特征。值得注意的是，我国对各类危险特殊物品的管制存在多种形式，如有关部门对易制毒化学品实施专项管制，对危险化学品实施特别管控，对部分兽药进行特殊管理，部分地区还通过地方立法临时管制成瘾性物质，但仅通过上述方式管理的成瘾性物质，并未纳入法定毒品管制目录，不符合毒品的国家管制性特征，在性质上仍属于未列管成瘾性物质。
从联合国毒品和犯罪问题办公室发布的数据来看，近年来以新精神活性物质为代表的新型成瘾性物质呈井喷式增长，全球已累计报告新精神活性物质1000余种，我国也已发现新精神活性物质多达300余种。尽管近年来我国对毒品的管制频率和速度明显加快，管制方式也从单一的品种管制发展为有针对性地整类列管，但实践中仍有大量新型成瘾性物质未被列管。当前，一些不法分子利用国家对毒品管制存在的时间差，非法制造、贩卖、滥用尚未被列管的成瘾性物质问题突出。一旦相关成瘾性物质被国家管制，不法分子便迅速生产、流通、滥用药理、致瘾效果相近的其他未列管成瘾性物质，甚至对已列管毒品的化学结构进行修饰、改变个别分子结构而合成新型衍生物以规避监管。如我国对毒品氯胺酮列管后，不法分子便制造、贩卖、滥用成分效果近似的氟胺酮；依托咪酯被滥用后，国家对其进行列管，不法分子便制造、贩卖、滥用美托咪酯。从司法实践情况来看，当前滥用较为突出的未列管成瘾性物质主要包括“笑气”、丁烷、Rush以及部分尚未列管的麻精药品。未列管的成瘾性物质品种繁多，获取较为便捷，有的还被伪装成食品、饮料、电子烟等常见商品，具有迷惑性和诱惑性，容易导致滥用。特别是青少年群体因其心智尚不成熟，出于好奇心理等吸食未列管成瘾性物质，逐步发展为长期滥用。与列管类毒品类似，未列管成瘾性物质具有成瘾性，滥用后容易形成依赖性，长期大量吸食容易造成脑损伤、肢体瘫痪甚至致人死亡，还容易诱发故意伤害、抢劫、猥亵等违法犯罪活动，社会危害性严重。
依法从严惩治未列管成瘾性物质滥用相关犯罪
司法实践中，对于涉未列管成瘾性物质行为的认定，存在较大认识分歧。面对未列管成瘾性物质滥用的严峻形势，有观点认为，此类物质与毒品的致瘾癖效果一致，不法分子也大多将其作为毒品进行制造、贩卖和吸食，危害很大，应当以毒品犯罪追究其刑事责任。也有观点认为，此类物质虽未被国家管制，但系危险物质，严重危及社会公共安全，应当以非法制造、买卖、运输、储存危险物质罪追究刑事责任。笔者认为，我国“毒品”具有法定性，只有纳入管制目录的成瘾性物质才属于毒品；未列管成瘾性物质即使被滥用严重，社会危害大，但根据罪刑法定原则，其仍不属于毒品的范畴。因此，对于非法制造、贩卖未列管成瘾性物质犯罪，不能当然地适用毒品犯罪的规定进行处理。另外，刑法中的“危险物质”限定为具有爆炸性、毒害性、放射性或含有传染病病原体等物质，未列管成瘾性物质的危害主要体现在滥用后的致瘾癖效果，而其本身的毒害性，在大多数情况下其危险程度与刑法中的“危险物质”不具有同质性，因此，对于制造、贩卖未列管成瘾性物质的行为一般也不宜认定为非法制造、买卖、运输、储存危险物质罪。对此类犯罪行为，应根据不同的成瘾性物质类型等情况，按照以下情形分别处理，构成竞合的择一重罪处罚。
一是适用贩卖毒品罪未遂的情形。实践中，一些不法分子将未列管成瘾性物质误认为是管制目录中的毒品而进行贩卖，其系出于事实认识错误而实施相关行为，可认定为对象不能犯的贩卖毒品罪（未遂）。因毒品的特殊性，对于行为人出于对象认识错误，将假毒品误认为是毒品而进行贩卖的，一般认定为贩卖毒品罪（未遂）。对于贩卖未列管成瘾性物质，也应当坚持这一原则处断。当行为人误以为未列管成瘾性物质系毒品而进行贩卖的，对刑法保护的法益造成现实性危害，应当以贩卖毒品罪（未遂）追究刑事责任。行为人明知相关物质系未列管成瘾性物质而实施贩卖行为的，则不构成贩卖毒品罪（未遂）。
二是适用非法经营罪的情形。有的未列管成瘾性物质尽管未被作为毒品进行管制，但被国家规定以其他形式进行特殊管理。在这类物质中，较为典型的是“笑气”。“笑气”学名为一氧化二氮，因其具有高压、易爆炸等特点，被列入危险化学品目录。“笑气”在生产生活中用途较为广泛，因其具有麻醉功效，容易被不法分子作为毒品替代物质进行吸食，滥用情况较为严重。未经许可贩运“笑气”的行为，违反了《危险化学品安全管理条例》的规定，依法构成非法经营罪。对于未违反国家规定经营其他未列管成瘾性物质的行为，如非法经营含麻精药品成分的复方制剂等，则不构成非法经营罪。“笑气”的生产、运输、存储、销售等环节均需要经过批准，任何单位和个人未经许可不得经营“笑气”。司法实践中，有的经营者获得了“笑气”的销售资质，但未获得运输、存储等资质，其未经批准实施相关行为的，可视情况依法以危险作业罪定罪处罚。
三是适用妨害药品管理罪的情形。对于制造、贩卖未列管成瘾性物质的行为，因行为人未取得药品相关批准证明文件生产、进口药品或者明知是该类药品而销售的，可依法构成妨害药品管理罪。值得注意的是，认定妨害药品管理罪的涉案物质范围应当为人用药，而非兽用等其他药品种类。一些不法分子将兽药等物质制成电子烟进行销售，这类物质虽然具有很强的成瘾效果，但因其属于国务院农业部门公告管理的兽药，不属于人用药，其行为不构成妨害药品管理罪。
四是适用生产、销售有毒、有害食品罪的情形。一些不法分子将未列管成瘾性物质非法添加至食品、饮料中进行销售，因相关物质系有毒、有害的非食品原料，其行为可构成生产、销售有毒、有害食品罪。关于非食品原料的认定，可以参考有关部门发布的《食品中可能违法添加的非食用物质名单》《保健食品中可能非法添加的物质名单》《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》等规定。对于尚未纳入前述规定名单的未列管成瘾性物质，应当结合其毒害性、致瘾癖性的本质特征，依法认定为有毒、有害的非食品原料，进而对相关行为适用生产、销售有毒、有害食品罪。
积极推动未列管成瘾性物质滥用问题治理
未列管成瘾性物质滥用问题，是当前禁毒工作的重点。“未列管”不等于合法，也不意味着只能放任。司法机关立足司法办案职责的同时，应当协同推动有关部门加强监管，形成齐抓共管的治理格局。
一是建议适时管制。司法机关在办案中发现未列管成瘾性物质存在滥用突出问题的，应当及时建议国家有关部门将相关物质纳入毒品管制目录。司法机关要及时反映相关物质的涉案情况、危害大小、滥用程度等情况，以便有关部门加快管制进程。对于合法用途广泛的成瘾性物质应兼顾群众生产生活需要，准确界定管制范围，明确毒品犯罪的入罪标准。
二是推动加强行政监管。未列管成瘾性物质品种较多，形式多样，涉及市场、食品药品、危险化学品、网络安全、农业农村、烟草、海关、教育等多个行政管理部门。司法机关在办理案件过程中发现行政监管存在薄弱环节时，可通过制发检察建议、类案通报等方式推动相关行政管理部门强化相关物质的监督管理。对于涉及多个部门的，司法机关可推动建立协作配合机制，堵塞监管漏洞，形成工作合力。
三是做好行刑衔接。对于制造、贩卖、吸食未列管成瘾性物质的行为，行政管理部门可视情依法给予行政处罚。行为人制造、贩卖未列管成瘾性物质涉嫌犯罪的，行政管理部门应当移送公安机关立案侦查，检察机关发现行政管理部门应当移送刑事立案侦查而未移送的，应当及时监督纠正。对于涉及未列管成瘾性物质的行政执法与刑事司法衔接问题，司法机关应推动完善线索移送、检验鉴定、证据收集以及材料移交等机制，以便准确适用行政处罚和刑事处罚。最高司法机关应当及时完善司法解释，编发指导性案例，明确相关犯罪认定尺度。
四是抓好宣传教育。司法机关应当贯彻“谁执法谁普法”责任制，将防范未列管成瘾性物质滥用作为重要内容，聚焦青少年这一重点群体，采取专题宣讲、庭审旁听、案例警示、新闻发布等不同形式，广泛开展禁毒宣传教育工作。积极适应禁毒形势变化，更新宣传教育内容，将未列管成瘾性物质的识别和预防滥用纳入禁毒宣传教育工作重点，借助数字化等新媒介，提升禁毒宣传教育工作质效。
［作者单位：最高人民检察院重大犯罪检察厅。本文系国家检察官学院科研项目“新型以危险方法危害公共安全犯罪法律适用问题研究”（GJY2025C04）的部分成果］
