张国
党的二十届三中全会强调,“完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度。”行刑衔接机制的构建涵盖“正向衔接”与“反向衔接”双重要义。其一,行刑“正向衔接”强调行政执法与刑事诉讼之间的移送标准。行政处罚法以及《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》明确,违法行为涉嫌犯罪的,行政机关应当及时将案件移送司法机关,依法追究刑事责任,并规定了行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件的具体要求。《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》也体现了行刑“正向衔接”的基本要求。其二,行刑“反向衔接”侧重关注检察机关作出不起诉决定后或者法院免予刑事处罚判决作出后,行政机关应根据其先前行为的违法性程度作出行政处罚,其核心为强调“免刑不等于免罚”。2023年7月,最高人民检察院印发《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》,加强检察监督与行政执法衔接,消除追责盲区,打破“不刑不罚”怪圈。2024年11月,最高人民检察院发布《人民检察院行刑反向衔接工作指引》,要求检察机关就不起诉案件的反向移送应当及时提出检察意见,并对案件处理情况进行跟踪监督。为深入贯彻党的二十届三中全会精神,认真落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,回应行政处罚与刑事处罚双向衔接的现实需求,未来立法应在行刑“正向衔接”的限度和“反向衔接”的尺度中,提升“双向衔接”的效度。在制度细化、技术赋能与协同治理的深度融合中,构建全链条、闭环式的行刑双向衔接体系。
一要从实体标准与程序规范两方面切入,明确“正向衔接”的限度。在实体标准层面,检察机关协同相关部门制定诸如生态环境保护、食品药品安全等重点领域的构罪标准清单,细化“行政违法”与“刑事犯罪”的界限。通过量化指标明确污染物排放浓度、涉案金额等关键参数,避免因标准模糊导致“以罚代刑”或“不当追刑”。从程序规范上,行政执法机关与检察机关应建立案件移送的“负面清单”机制,明确行政机关应移送而不移送的情形。例如,行政执法中涉案金额超限或者存在犯罪故意的,应及时通过刑事立案或者检察机关立案监督及时启动追诉程序。在此过程中,检察机关对行政执法机关移送延迟或遗漏应依法履行监督职能。通过立案监督或者检察建议等方式,促进行政机关严格依法履职。此外,检察机关可探索协同建立“行刑衔接案例指导库”,通过定期发布典型案例,为行政执法人员提供动态参考。
二要平衡好“处罚必要性”与“教育挽救”功能,把握“反向衔接”的尺度。检察机关在作出不起诉决定后,可以通过“三步审查法”把握反向衔接的尺度,具体包括:第一步,审查被不起诉人是否具有行政违法事实;第二步,评估其行为是否属于“应罚未罚”范畴;第三步,结合社会危害性、再犯可能性以及悔罪表现等综合判断是否需移送行政处罚。同时,为规范检察意见的制发流程,检察机关应明确移送的“必要性”审查标准。这主要指向行政处罚的依据是否充分,处罚是否合乎追究时效等问题。为确保行刑反向衔接机制的效果,检察机关可以适时联动相关行政执法机关构建“双轨跟踪”机制,一方面,通过信息共享平台实时监控行政处罚执行情况;另一方面,建立行政机关反馈时限制度。对逾期未回复或存在执行偏差的案件,检察机关可直接介入调查或者制发纠正违法通知书督促其严格依法履职。
三要充分依托技术赋能与协同治理,提升“双向衔接”的效度。在技术层面,应着力推进“行刑衔接大数据平台”建设。在整合行政执法案件库、刑事司法数据库及优化行政处罚执行系统的过程中,行政执法机关与检察机关应当逐步实现案件信息自动比对、线索智能推送与风险预警的信息协同共享效果。例如,对行政处罚中多次违法但未达刑事立案标准的主体,系统可自动标记并提示检察机关介入监督。在协同治理层面,未来需强化“检察—行政—公安”的三元联动机制。一方面,通过召开会议定期会商疑难案件,统一证据转化标准。针对行政执法中的检测报告能否直接作为刑事证据的问题,尽管我国各地做法不尽相同,但在同一地区的同类案件中应当明确统一适用的标准。另一方面,各地可根据当地实际情况,有条件地建立跨部门联合办案组。对于涉众型、跨区域案件实行同步调查取证,避免证据灭失或重复取证。此外,还可探索构建“行刑衔接效能评估体系”,将案件移送率以及群众满意度等要素纳入评估内容,切实为行刑双向衔接机制的高效运转提供支撑。
四要完善双向衔接的效能保障与监督制约。加强行政检察队伍专业化建设,通过“行刑交叉业务培训”或者“特邀行政执法专家顾问讲座”等形式提升办案人员、执法工作人员对行政法律的理解与适用能力。同时,建立内部监督机制,对双向衔接中滥用裁量权、未规范移送或者不移送等行为,纳入检察官、行政执法人员的业绩考评并追究责任。从外部监督方面,还可引入第三方评估机构对衔接效果进行独立审查。通过公开典型案例、建立公众举报通道等方式,不断强化社会监督效能。在此基础上,通过制度、技术、人员与监督的多维协同,真正发挥行刑双向衔接在社会治理中的“纠偏”与“预防”功能。
行刑双向衔接机制的完善须以“检察一体履职”为牵引,依托检察机关与行政机关信息协同、检察机关与政府部门工作联动与数字赋能破除双向衔接机制中的信息不对称、协作碎片化等难题。在立法方面,可以通过进一步细化证据转化规则,强化检察机关在双向衔接中的法律监督刚性。在这一过程中还可将衔接质效纳入司法责任体系,以有效实现“治罪”与“治理”的有机统一,从而为推进中国式现代化提供更为切实的法治保障。
(作者分别为湖北省恩施市人民检察院党组书记、检察长,湘潭大学法学学部副教授、湖南省习近平法治思想研究实践基地特约研究员)
