持续跟进监督是对行政公益诉讼成效进行检视,检验检察建议精准性与规范性,防止行政机关整改不彻底、整改后问题反弹的有效手段。目前,检察机关在行政公益诉讼跟进监督过程中仍存在监督不精准、监督刚性不足、程序不规范、忽视全流程监督等问题。辽宁省庄河市检察院对标问题,从行政公益诉讼诉前监督质量、整改监督程序和标准、诉后全流程监督三个维度探索破解行政公益诉讼持续跟进监督难题,努力实现“高质效办好每一个案件”。
一、行政公益诉讼持续跟进监督存在的问题
一是部分诉前检察建议质量差,存在调查核实不到位、监督对象不精准、法律问题把握不准确、释法说理不充分、建议措施可操作性不强、制作不规范等问题,难以让被监督机关信服,出现被监督机关对诉前检察建议延迟回复、敷衍回复等情况,影响后续跟进监督力度。
二是一些检察院在跟进监督中仅依据行政机关的书面回复,未实地调查核实,致虚假整改、不彻底整改、问题反弹等情况频繁出现。同时,由于对整改效果评价缺乏客观统一标准,被监督机关和检察机关对整改效果是否合规、被监督机关是否完全履职意见不一。
三是一些检察院对诉讼阶段的审判活动、执行活动跟进监督重视不足。一方面,提起行政公益诉讼数量相较诉前程序数量而言,体量较小;另一方面,对已作出判决而未执行的行政公益诉讼案件不能及时跟进监督。
二、三个维度破解行政公益诉讼持续跟进监督难题
一是完善机制,提高诉前检察建议制发水平。第一,构建办案团队专业素能培养机制。公益诉讼所涉问题点多面广,既考验着检察官对相关领域专业知识的掌握和运用能力,又考验着检察官与行政机关的沟通能力。庄河市检察院为提升行政公益诉讼诉前监督精准性和规范性,在配强办案力量的同时,充分利用检校合作、外脑智库、联合调研、培训学习等机制,提升办案团队的专业化能力。同时,庄河市检察院紧跟数字检察发展趋势,着力提升办案团队使用遥感数据平台、无人机、快检设备等技术办案水平。第二,推动建立检察建议刚性保障机制。今年4月,庄河市人大常委会通过了《关于加强检察建议工作的决议》(下称《决议》),这是大连地区首个针对检察建议工作的专门决议。此外,庄河市检察院推动将公益诉讼检察建议办理和落实情况作为该市人大常委会对有关部门进行年度工作评议的一项内容。今年9月,庄河市政府正式将检察建议工作情况的四项指标纳入《庄河市全面振兴新突破工作实绩考核指标细则》(下称《考核指标细则》),并对行政机关回复不及时、整改不彻底、被提起行政公益诉讼几个重要分指标进行设置。《决议》和《考核指标细则》共同构建了“党委领导、政府主导、多方参与、司法保障”的检察建议齐抓共管工作格局。
二是全程细化标准,促进严格遵守办案规则。第一,细化整改落实标准保持跟进监督。庄河市检察院以“两步法”衡量行政机关整改落实情况:先看行政机关是否采取有效的监管手段,再看行政机关是否全面运用或穷尽监管手段。如庄河市检察院办理的某乡镇养鸡户违规堆放鸡粪致水体污染案中,因庄河市缺乏禽畜粪便大规模处置企业,养殖户在整改期内无法彻底清除污染物,行政机关在对违法行为人作出行政处罚后,采取围挡污染物并加装监控的方式,切断污染源与水体的接触通道,并请示该市政府加快成立处置企业。检察机关经审查,认为该行政机关符合“有效而穷尽”的整改落实标准,可暂不认定为未整改落实,遂要求行政机关在法定期限内书面回复,列出下一步整改落实计划,便于后续跟进监督。第二,细化审查核实标准保障整改效果。实践中,检察机关通过采取书面核实和实地核实相结合的方式评估整改效果。庄河市检察院在制发行政公益诉讼诉前检察建议前、收到被监督行政机关回复后、被监督行政机关整改落实到位后,先后三次开展实地调查回访,以确保受损公益得到全面、实质性整改。第三,细化成效评价标准形成监督合力。庄河市检察院建立第三方评估机制,出台了《公益诉讼案件整改效果第三方评估实施办法》等文件,选取各行业专家人员组建“专家评估库”,让专家作为第三方评估人员参与整改效果评估,确保整改验收工作的科学性、专业性、中立性,防止检察机关在行政公益诉讼中既当“运动员”又当“裁判员”。同时,庄河市检察院依托“检察+网格”机制,加强公益诉讼宣传,听取群众意见,精准把脉群众的急难愁盼,将人民群众的获得感作为高质效办案的重要考量因素。
三是动态监督确保诉讼、执行活动衔接到位。第一,强化对行政公益诉讼审判监督。庄河市检察院对行政公益诉讼起诉案件动态跟进监督,坚持以督促行政机关履职和维护公益作为重点,根据整改情况适时调整诉讼程序,以撤回起诉、变更诉讼请求等方式实现公益保护目的。同时,庄河市检察院公益诉讼检察部门注重一体履职、综合履职,加强与行政检察部门的沟通合作,并对在提起行政公益诉讼中发现的法院审判活动违法、审判人员违法、裁判结果执行违法等情形及时移送行政检察部门办理。第二,强化对行政公益诉讼执行监督。法院对行政公益诉讼判决或调解结案后,对执行情况进行监督是督促行政机关履职、整改落实的重要环节。庄河市检察院强化检法合作,联合成立检法行政公益诉讼执行监督工作组,共同监督执行进展,督促行政机关在法定期限内对生效裁判予以执行。监督过程中,庄河市检察院根据实际执行情况对整改措施可行性予以跟踪评估,若整改措施确因客观因素无法落地,督促及时采取替代性方案或调整措施确保执行到位。
(作者单位:辽宁省庄河市人民检察院)
